Governabilidade: o deslocamento do poder 

 “Na prática, tanto o Estado como o mercado são freqüentemente dominados pelas mesmas estruturas de poder. Isto sugere uma terceira opção pragmática: a de que o povo deveria guiar tanto o Estado como o mercado, que precisam funcionar de maneira articulada, com o povo recuperando suficiente poder para exercer uma influência mais efetiva sobre ambos.” - Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 1993[1]

As pessoas não são intrinsecamente más ou intrinsecamente boas. Há estruturas sociais que favorecem a solidariedade e a cooperação, como há outras que favorecem a competição destrutiva. As questões se colocam portanto menos em termos de maldade das pessoas, do que em termos de dinâmicas institucionais frente às quais as pessoas e os atores sociais encontram-se em boa parte impotentes. De certa forma, a sociedade deixou de ter instrumentos de decisão correspondentes aos problemas que enfrenta, e na falta de respostas busca culpados.

Os atores econômicos e políticos buscam sem dúvida gerar formas mais adequadas de organização institucional. As multinacionais, por exemplo, que nos anos 60 ainda exigiam que cada unidade de produção situada nos diversos países pedisse autorização à matriz para qualquer iniciativa, hoje trabalham com ampla autonomia das empresas. A própria IBM, depois de constituir a sua gigantesca pirâmide de poder, descobriu que o tempo não é mais de pirâmides, mas de redes flexíveis, e está tentando reformular completamente a sua arquitetura organizacional. Na área da administração pública, buscando compensar a ausência de governo mundial, reúnem-se quase em permanência chefes de Estado, grupo dos Sete, ministros de finanças, além desta conferência quase permanente que reúne as autoridades do globo para discutir os dramas do meio ambiente (Rio, 1992), da população (Cairo, 1993), da pobreza (Copenhague, 1995), das cidades (Istambul, 1996). Os sindicatos estão sendo repensados frente à transformação da estrutura produtiva e à globalização. Hoje, dificilmente se encontra um país onde não haja um ministério ou uma secretaria da reforma administrativa. Todos estão repensando as instituições. Simplesmente porque as instituições herdadas já não respondem às nossas necessidades.

É importante notar que o que está em jogo é menos o conteúdo das decisões substantivas – que tipo de medidas econômicas, que tipo de necessidades sociais e assim por diante – do que a capacidade de gerar os instrumentos de decisão correspondentes. A perda de governabilidade se traduz numa impotência generalizada frente ao que está acontecendo. E frente à insegurança que a perda de governabilidade gera, multiplicam-se as atitudes corporativas de autodefesa que prejudicam o conjunto, ao reduzir a própria capacidade de adaptação das instituições.

Não há solução espontânea para este problema, algum tipo de “mão invisível” institucional capaz de assegurar os equilíbrios. Os atores econômicos e sociais são hoje tão desiguais, que a imagem da “livre concorrência”, capaz de equilibrar os processos de desenvolvimento econômico, é hoje tão utópica e antiquada quanto à visão de “bom selvagem” que ainda sobrevive em certas visões da esquerda. A  liberdade sobrevive quando há um mínimo de equilíbrio de poder entre as partes, pois liberdade entre desiguais significa liberdade do mais forte, e resulta na erosão das instituições.[2] Quando se desarticulam os instrumentos institucionais de governo, ficam mais frágeis os instrumentos políticos de compensação, perdem-se de vista o longo prazo e os interesses humanos.

A dimensão dos desafios que enfrentamos se reflete nas próprias obras que surgem sobre o problema da governabilidade. Alvin Toffler, por exemplo, apresenta uma visão de deslocamento do poder baseada na revolução informática: o poder pertencia a quem tinha os maiores exércitos, depois passou para os que têm maior poder econômico, e agora está se deslocando para quem tem o controle da informação. Pierre lévy apresenta um cenário extremamente sugestivo de uma sociedade que passa a se organizar em rede, de forma muito mais horizontal, com um papel chave desempenhado também pelos sistemas de informação.[3] André Gorz, conforme vimos no capítulo sobre desemprego, apresenta propostas globais de revisão do próprio conceito de trabalho e da organização social correspondente.

Há pouca dúvida de que estamos assistindo ao parto de uma nova sociedade. É também bastante evidente que nesta transformação a tecnologia, a informação e o conhecimento de forma geral desempenharão um papel central. E tem provavelmente razão Alvin Toffler ao considerar que a informação é muito mais fluida do que as antigas fontes de poder, havendo assim maiores chances de evoluirmos para uma sociedade mais democrática. Mas basta olhar para a guerra que se trava pelo controle mundial da informação, a histeria que hoje cerca as discussões referentes à legislação sobre a propriedade intelectual, a vertiginosa privatização dos sistemas de telecomunicações e a rapidez com a qual as mega-empresas mundiais estão colocando “catracas” ou “pedágios” sobre a produção e circulação do conhecimento, para se dar conta que esta democratização é apenas uma possibilidade. Hoje já não se discute se a informação é ou não um elemento essencial de poder do século XXI. O essencial, é entender que configuração de forças está presidindo às transformações.

O poder do “primeiro mundo”

Antes de ver propriamente o poder das empresas transnacionais, é importante lembrar o poder dos países que lhes dão origem. As 24 economias de alta renda, constituídas fundamentalmente pela Europa ocidental, América do norte, Japão, Austrália e Nova Zelândia, além de alguns pequenos e riquíssimos produtores de petróleo, detêm em 1993 cerca de 18,2 dos 23,1 trilhões de dólares de produção mundial de bens e serviços,  79% do total, para uma população de 812 milhões de habitantes, 15% do total. A totalidade dos países de baixa renda, com uma população da ordem de 3,1 bilhões, detêm em 1993 apenas 990 bilhões de dólares, menos de um trilhão.[4]

Dois países dominam amplamente: o Pib dos Estados Unidos atinge US$ 6,3 trilhões, enquanto o do Japão atinge 4,2. Assim, dois países controlam 46% da produção mundial de bens e serviços, apesar de representarem apenas 7% da população mundial. A União Européia, com um produto da ordem de 7 trilhões, constitui hoje o maior mercado mundial. O trio América do Norte, Japão e União Européia exerce hoje uma dominação econômica que não se poderia imaginar há algumas décadas atrás. O “primeiro mundo” nunca foi tão primeiro.

Esta concentração de poder econômico está firmemente assentada no controle da tecnologia. Como ordens de grandeza, as Nações Unidas estimam que no início da década de 1990 os países do Terceiro Mundo detinham cerca de 4% do investimento mundial em pesquisa e desenvolvimento, apesar de contar com 80% da população. Levantamentos do número de pesquisadores por países atribuem ao mundo subdesenvolvido cerca de 9 cientistas por 1000 habitantes contra 81 nos países desenvolvidos. Dados sobre as exportações relativamente intensivas em tecnologia, no setor chamado de máquinas e equipamentos de transportes, mostram que o Terceiro Mundo participa com apenas 4 a 5% do total. Dados desta generalidade são naturalmente frágeis, mas se confirmam uns aos outros e como ordem de grandeza apontam para a extrema concentração do controle da tecnologia nos países desenvolvidos, da ordem de 90% ou mais.[5] Numa época em que o controle da inovação tecnológica se torna um elemento essencial do poder, estes dados são eloqüentes.

O poder tecnológico reflete-se diretamente na capacidade de formar a opinião mundial. Nunca houve na história do planeta uma tal capacidade de influir de maneira uniforme e esmagadora sobre o grande lastro político de opinião “média”, do consenso freqüentemente desinformado das grandes massas. Nos anos 70 nos surpreendíamos com a novidade dos bombardeios americanos no Vietnã passarem a ser executados em função dos horários dos noticiários da televisão. Na guerra do Iraque/Kuwait, já nos anos 1990, tratou-se realmente de um gigantesco show regido pela CNN.  Hoje uma gigantesca máquina mundial, onde cada vez menos se distingue o que é informação política, ficção e divertimento, funde-se para formar a indústria do “entretenimento”, que já ultrapassou nos Estados Unidos a economia militar e automobilística. O grupo Time Warner, em 1995, controla um universo de diversões que opera US$13,8 bilhões, um mundo de informações, incluindo livros, de US$4,45 bilhões, e uma rede de cabo de US$2,3 bilhões.[6] A Disney tem hoje um poder de formação de opinião que tem pouco a ver com a história do simpático ratinho. Gigantes como Murdoch não só operam impérios na área de informação, como exercem um gigantesco poder de controle indireto em países específicos, através de acordos como os firmados com a rede Globo.

Finalmente, a mistura de poder econômico, tecnológico e midiático leva a um profundo deslocamento do poder de última instância: o poder militar. Com a desarticulação do império soviético, e frente ao fato de, por razões históricas, o Japão e a Alemanha praticamente não disporem de exércitos, os Estados Unidos emergem como único poder militar mundial, capaz de definir contendas internacionais para um lado ou outro. A guerra do Iraque, mais uma vez, traça uma visão clara do domínio tecnológico, da guerra “limpa”. As intervenções no Panamá, no Haiti ou na Bosnia-Herzegovina, por sua vez, mostram um papel assumido de decidir contendas políticas,  dando uma nova conotação ao conceito de soberania nacional na fase da globalização.

O papel das empresas transnacionais

Navegando firmemente  no espaço global, sem sofrer as limitações jurídicas e políticas dos Estados nacionais, as empresas transnacionais aproveitam plenamente a nova conectividade mundial, os satélites geo-estacionários e os cabos de fibras óticas que enfeixam o planeta num sistema contínuo de comunicações. Tal como as empresas da Prússia do século XIX prepararam a formação da nação alemã, como as empresas que formaram a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA) se adiantaram à formação do espaço europeu, as transnacionais estão construindo um espaço econômico global.

Há uma certa tendência de se considerar estas empresas como “apátridas”, sem bases nacionais. Em parte isto é verdade, na medida em que seguem dinâmicas internas e não servem propriamente nenhum interesse nacional. No entanto, nenhuma destas firmas deixará de aproveitar a força política que as suas raízes nacionais lhe conferem, mobilizando assim, no apoio às suas atividades, os seus congressos, seus executivos, e se necessário seus exércitos. As intensas atividades dos departamentos jurídicos norte-americanos para proteger os interesses da Microsoft no mundo inteiro, ou a pressão do presidente Clinton sobre o governo brasileiro para se aprovar o contrato com a Raytheon referente à segurança da Amazônia constituem hoje rotina da política externa dos grandes Estados. Neste sentido, a força das multinacionais e a concentração do poder no Primeiro Mundo, que vimos acima, constituem uma dinâmica articulada e sinérgica.

O grupo de grandes empresas transnacionais que efetivamente domina o processo de transformação econômica exerce assim um poder extremamente vasto. Este poder, articulado com o peso econômico, político, midiático e militar do primeiro mundo, transforma a maior parte dos atores sociais do planeta, e  em particular os do terceiro mundo, em meros espectadores que tentam, sempre com atraso, se adaptar de forma relativamente menos prejudicial às vertiginosas transformações do capitalismo dominante. Mas se impõe igualmente aos próprios paises desenvolvidos: “As 1.000 maiores empresas norte-americanas são responsáveis por mais de 60% do produto nacional bruto, deixando o resto para 11 milhões de pequenas empresas. O processo de contratação externa cria efetivamente novas oportunidades para empresas menores, mas o poder permanece onde sempre esteve – com os gigantes empresariais. Não dispondo de acesso independente ao mercado, as empresas menores que orbitam em torno das corporações nucleares (core corporations) funcionam mais como apêndices dependentes do que como negócios independentes”.[7]

A questão da dramática ampliação do poder das empresas transnacionais nos remete a uma outra questão central: quem manda nas multinacionais? Passamos neste século do poder do dono, do “proprietário”, para o poder dos acionistas, e em seguida para o poder da tecnocracia de gestores, enquanto a propriedade se dilui nos gigantescos sistemas de investimentos de longo prazo de fundos de pensão e de seguradoras. Este universo tecnocrático multinacional, com os seus lobbies junto a cada governo, seus bilhões de dólares utilizados na formação das atitudes do consumidor, sua capacidade de comprar, transformar e revender ou controlar empresas concorrentes ou complementares, é em última instância manejado cada vez mais por especialistas multinacionais, o core personnel das grandes empresas, que formam uma casta política bem identificada em termos sociais, econômicos e culturais.

Formou-se assim uma classe de nível mundial, e não mais de âmbito nacional, e com uma concentração de poder sem precedentes. Suas mensagens, os seus valores e opiniões entram diariamente nas casas de qualquer habitante do planeta, suas iniciativas fazem variar o valor das poupanças acumuladas por qualquer família rica ou humilde, as suas opções tecnológicas definem os nossos perfis de consumo e a mudança dos nossos empregos, suas músicas e mensagens publicitárias influem diretamente no universo mental dos nossos filhos.

A tendência deste poder é de se reproduzir. e se reforçar. Enquanto muitos ainda buscam luzes na baixa tendência da taxa de lucro para entender as opções do capitalismo, a verdade é que o ritmo de renovação tecnológica deslocou o problema:  quem controla a renovação tecnológica, e pode portanto se permitir de chegar primeiro ao mercado com um produto novo, recolhe a nata da capacidade de compra dos que estão preparados a pagar muito por um produto mais adequado às suas necessidades ou simplesmente novo. Hoje uma calculadora de bolso vale alguns dólares. Os primeiros modelos lançados no mercado de massa, no entanto, vendidos na casa das centenas de dólares, permitiam às empresas produtoras recuperar todos os seus investimentos em pesquisa e realizar lucros fabulosos. Com a chegada de dezenas de outros produtores os preços são gradualmente puxados para baixo, e depois de um tempo as taxas de lucro baixam radicalmente. Na linha de um mecanismo amplamente estudado por Schumpeter, forma-se uma renda de inovação que faz com que os primeiros a chegar recebam remunerações incomparavelmente maiores. E como quem controla a renovação tecnológica são algumas centenas de empresas transnacionais, os lucros desproporcionais lhes permitem tanto reforçar os controle sobre as tecnologias, como controlar financeiramente outras empresas da área. Se de um lado o processo de inovação tecnológica pode se ver assim acelerado, por outro aumenta rapidamente a concentração de poder dos que já dispõem de posição de vantagem, gerando um processo cumulativo  de desequilíbrio.

Capitalismo de pedágio

Entende-se melhor, assim, a formação deste universo gestor tecnocrático extremamente concentrado e poderoso, desta classe de “money workers” de que fala David Korten, dos executivos de grandes empresas, dos especialistas de marketing, dos advogados, dos investidores, banqueiros, contadores, corretores mobiliários e tantos outros. Estes especialistas gerem um universo que drena recursos de bilhões de consumidores, através de um universo complexo de serviços de intermediação, formando um tipo de capitalismo de catraca, ou de pedágio, onde a produção segue sendo importante, mas assumiu papel preponderante a cobrança de um direito de trânsito do produto na esfera econômica mundial. [8]

A Nike, conforme vimos, é um cobrador de pedágio sobre produtores reais. Ainda que associemos a Nike à produção de tênis, a empresa é apenas uma marca que permite que um produto que custou 6 dólares se venda na faixa de 70 a 130 dólares. Pagamos uma camisa de uma grife qualquer, sabendo que é produzida numa periferia de São Paulo ou de Hong Kong, mas o salto de valor se dá no nível da intermediação global, e não do produtor. O camponês que produz ópio para a fabricação de drogas concentradas, na Tailândia, recebe cerca de 150 dólares por mês, provavelmente menos de um centésimo do valor de mercado do seu produto. É quem controla o sistema de intermediação  que capta bilhões de dólares. Como bem o nota David Korten, quando Kenichi Ohmae estima que a produção é responsável por apenas 25% em média do preço de venda de um produto, isto significa que os 75% do que pagamos se destina a não produtores, ao pedágio.[9]

Uma forma muito concreta de estudar este deslocamento consiste no estudo de cadeias de preços. Um jeans americano de algodão, por exemplo, foi vendido a 10 dólares para o consumidor final. Constatou-se que o atacadista o vendeu a 6 dólares, ficando portanto 40% do valor do produto com o retalhista. O produtor do algodão, na outra ponta, recebeu 60 centavos de dólar. No Brasil, um estudo do cigarro mostrou que o produtor de tabaco recebe em média, na venda de um maço de cigarros, o valor equivalente a meio cigarro. Assim a etapa “moderna”, que mais deveria reduzir custos, é que onera efetivamente o preço do produto, não tanto através das atividades manufatureiras, mas dos gigantescos gastos destinados a formar uma “marca”, a estimular atitudes de consumo da população e assim por diante.[10]

Outra forma de acompanhar o processo é estudar os novos “despachantes” do sistema. Segundo levantamento do Business Week, os advogados custam às empresas e à economia norte-americana cerca de 300 bilhões de dólares por ano, 1,8% do PIB. Os Estados Unidos tinham cerca de 780 mil advogados, em 1992, e a projeção é de 1 milhão no ano 2000. Isto representa 307 advogados para cada 100 mil habitantes em 1992. Os custos advocatícios são naturalmente repassados para os preços, e são cobertos pelo consumidor, introduzindo intermediários de utilidade duvidosa no ciclo produtivo.

O gigantesco custo direto que isto representa para a economia, no entanto, não é o mais grave. A cultura que se gerou, de transformar qualquer diferença em processo, liquidou praticamente o espaço natural de elaboração de consensos entre atores sociais, empresas, grupos ou indivíduos. Assim, no Japão, onde existem cerca de 15.000 advogados apenas, duas empresas que têm por exemplo uma diferença relativamente a um tipo de patente, conversam, chegam rapidamente a um acordo, e lançam o produto. Nos Estados Unidos, cada empresa nomeia um escritório de advogados, e as discussões se arrastam por anos, ignorando os interesses efetivos da área produtiva e do consumidor.[11] Muitas empresas simplesmente deixam os Estados Unidos para evitar as permanentes complicações com ações judiciais. Forma-se assim uma casta gestora, que se sobrepõe tanto às empresas produtoras como aos indivíduos e organizações comunitárias, e que detém freqüentemente um peso decisivo nas estruturas da própria administração pública. A sua remuneração, no entanto, é absolutamente impressionante, e resulta menos do seu aporte ao desenvolvimento do que da sua capacidade corporativa de se impor como intermediário ou atravessador.

O mais importante, talvez, no conjunto deste processo de deslocamento do poder, é que com a concentração de forças nas mãos das empresas transnacionais e com a ampliação das suas atividades de pedágio sobre as atividades produtivas e de serviços, as decisões econômicas se distanciaram radicalmente dos espaços comunitários, do consumidor, da população em geral. À grande empresa de pesca industrial pouco interessa saber se o impacto das suas atividades está reduzindo globalmente a sustentabilidade da pesca permanente e tradicional no Canadá ou nas costas africanas, envolvendo tragédias humanas de grande escala. Às estruturas globais de especulação financeira pouco interessa saber que poupanças estão sendo drenadas de países pobres para países ricos. A população simplesmente não encontra as estruturas políticas de regulação correspondentes a estas atividades. O distanciamento dos centros de decisão se tornou demasiado grande para que consumidores ou pequenos produtores possam influenciá-los. Por outro lado, a fragilização das estruturas políticas do Estado-nação, sem que tivessem surgido ainda sistemas de regulação planetária, não permite que haja políticas econômicas correspondentes.

É importante insistir no fato de que não são os avanços tecnológicos que são culpados do processo. Antes representam novos instrumentos que podem se tornar extremamente positivos para o desenvolvimento da humanidade. O drama resulta do fato da evolução tecnológica ter gerado instituições de gestão econômica que estão simplesmente sem controle, enquanto a sociedade civil ainda não gerou formas de organização política e social que permitam adaptações indispensáveis.  É muito impressionante ver o antigo primeiro-ministro da França, Raymond Barre,  um dos mais tradicionais professores de economia da Sorbonne e expoente da teoria do liberalismo econômico, se permitir o seguinte resumo da situação: “Já não se pode mais, decididamente, deixar o mundo nas mãos de um bando de irresponsáveis de trinta anos que só pensam em fazer dinheiro”.[12]

Abra-se portando um espaço amplo de reformulação de conceitos tradicionais de análise sobre as articulações do poder:

- muda profundamente o relacionamento entre as estruturas políticas e o poder econômico: com a gigantesca influência política das transnacionais, esvazia-se parcialmente o espaço formal de poder nacional exercido através de representantes políticos;

- desatualiza-se a geração de instituições formais de organização do espaço mundial surgidos da II Guerra Mundial e de Bretton Woods: FMI, Banco Mundial, Gatt, ONU são substituídos de forma precária por sistemas como as cúpulas mundiais, as reuniões ad hoc de G-7, os espaços informais e poderosos como os Bildeberg

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